Le tourisme à l’épreuve de la loi NOTRe

Promulguée le 7 août 2015, la loi portant sur la Nouvelle organisation Territoriale de la République (loi NOTRe) confie et redéfinit de nouvelles compétences aux régions et à chaque collectivité territoriale.

Un premier volet avait déjà été ouvert en janvier 2014 avec la loi dite de « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ». La création d’un nouveau statut pour ces dernières a eu pour objectif de clarifier l’exercice des compétences au niveau local. Le 1^er janvier 2015 ont ainsi vu le jour les métropoles de Rennes, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Brest, Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg et Montpellier. Créée également le 1^er janvier 2015, celle de Lyon est devenue une collectivité territoriale à part entière et dispose d’un statut particulier. Celles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence ont, elle, vu le jour le 1^er janvier 2016. Par ailleurs, un projet de loi retaille le statut de métropole sur-mesure pour l’accorder à Dijon, Orléans, Saint-Etienne et Toulon. Les élus de ces quatre agglomérations se battaient depuis des mois pour obtenir ce titre très convoité par les villes. Ils ont obtenu gain de cause. « Le statut de métropole fait rêver les grandes villes car c’est un atout pour leur image, pour leur attractivité », expliquait le patron du Grand Nancy aux Echos. Ces nouvelles entités ont désormais plus de pouvoir, et interviendront notamment dans la promotion internationale du territoire.

L’autre volet de la réforme territoriale a visé à réduire le nombre de régions de 22 à 13. Cette nouvelle carte a été validée le 15 janvier 2015 par le conseil constitutionnel, puis adoptée le 5 août 2015 par le Parlement et le 25 novembre 2015 par l’Assemblée nationale. Avec des communes préservées comme collectivités locales de proximité, des intercommunalités qui montent en puissance (en janvier 2017, la loi NOTRe renforcera l’intercommunalité en transférant les compétences des communes vers les intercommunalités pour mutualiser davantage), des départements centrés sur la solidarité territoriale, ainsi que des régions renforcées pour l’aménagement du territoire. Et « les compétences en matière de tourisme sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier » (article 104 de la loi NOTRe).

La nouvelle carte a donc rattaché l’Alsace à la Lorraine et à la Champagne-Ardenne (rebaptisée Grand Est avec pour chef-lieu Strasbourg), le Nord/Pas-de-Calais et la Picardie, (Hauts de France – Lille), la Bourgogne et la Franche-Comté (Bourgogne-Franche-Comté – Dijon), la Haute et la Basse Normandie (Normandie – Rouen), Rhône-Alpes et Auvergne (Auvergne-Rhône-Alpes – Lyon), Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon (Occitanie, nouveau nom suivi du sous-titre « Pyrénées-Méditerranée » – Toulouse) et enfin l’Aquitaine au Limousin et à Poitou-Charentes (Nouvelle Aquitaine – Bordeaux). Six régions sont restées inchangées: la Bretagne (avec pour chef-lieu Rennes) les Pays de la Loire (Nantes), le Centre (désormais appelé Centre-Val de Loire – Orléans), l’Ile-de-France (Paris), la Provence-Alpes-Côte d’Azur (Marseille) et la Corse (Ajaccio). Idem pour les régions d’Outre-mer: la Guyane, la Guadeloupe, La Réunion, la Martinique et Mayotte.

La refonte des territoires pose immédiatement la question de leur attractivité et la manière dont ils se feront connaître. Le texte chamboule les équilibres territoriaux et avec eux les stratégies marketing mises en place depuis de longues années pour renforcer l’attractivité touristique des régions. Les institutionnels du tourisme s’accordent à reconnaître que « la position des frontières régionales ou départementales n’a pas vraiment d’importance pour la promotion touristique », parce que les régions sont « plus dans des logiques de destinations que de frontières ». Dans cette optique, la réforme territoriale pourrait s’avérer bénéfique. « Territoire identifié par le client, la destination touristique apparaît de fait clairement comme l’échelle pertinente d’intervention des politiques publiques en matière de tourisme », estime le réseau des comités départementaux du tourisme, Tourisme & Territoires, prônant « l’élaboration d’un schéma stratégique unique, co-élaboré et co-adopté par toutes les collectivités concernées au plan régional ». Et ainsi remplacer les schémas départementaux et régionaux du tourisme qui existent déjà et qui, souvent, sont « sources de doublons ».

Des logiques de destination qui devraient donc être mieux servies avec la recomposition de certains territoires. Par exemple, Cognac en région Poitou-Charentes peut profiter de son rapprochement avec l’Aquitaine pour mieux mettre en avant son activité viticole. L’intégration du Limousin paraît également logique dans le sens où la Corrèze et la Dordogne sont deux territoires très proches à même de bénéficier d’une promotion commune. Pour la région Normandie, la question ne se pose pas puisque Haute et Basse coexistaient déjà avant la réforme à travers la présence d’un seul comité régional du tourisme depuis 1987.

En revanche, cela devrait être plus compliqué pour d’autres, à l’exemple de la région Grand Est ou pour les Hauts-de-France. Quel pourrait être, en effet, le discours promotionnel à tenir entre l’Alsace et la Champagne-Ardenne ou entre le Pas-de-Calais et la Picardie? En d’autres termes entre des territoires dont l’identité est totalement différente, et pour certains plus fortes que d’autres. Et de s’interroger sur qui mangera finalement qui?

En attendant que les choses se clarifient, les régions s’organisent. Le 17 juin 2016, ils ont été les premiers comités régionaux du tourisme à fusionner: Bourgogne et Franche-Comté, qui ne font désormais plus qu’un et emploie 44 personnes. Sa présidence a été confiée à Loïc Niepceron, conseiller régional délégué, sa direction à Sophie Ollier-Daumas. Le nouveau comité régional assure des missions d’observation, de promotion et de structuration de l’offre touristique des huit départements (Côte d’Or, Doubs, Haute-Saône, Jura, Nièvre, Saône-et-Loire, Territoire de Belfort et Yonne). Pour les années à venir, les orientations stratégiques de la nouvelle structure institutionnelle porteront sur trois axes: « trois destinations identitaires » (la Bourgogne, les Montagnes du Jura et le massif des Vosges), des filières organisées sur tout le territoire autour d’une offre segmentée et de gammes de produits, et enfin la valorisation de portes d’entrée touristiques permettant d’inclure l’ensemble des territoires, des collectivités, des opérateurs dans la stratégie globale.

Avec 20 milliards d’euros de consommation touristique, 138 000 emplois directs et 180 millions de nuitées, la région Auvergne-Rhône-Alpes est la deuxième région touristique française. Dès sa prise de fonction, Laurent Wauquiez, son Président (Nicolas Daragon occupant le poste de vice-président délégué au Tourisme et Thermalisme) a déjà affiché sa conviction: « le tourisme était à l’évidence l’un des secteurs pouvant contribuer au développement économique régional ». Une réunion organisée en février 2015 en Ardèche, avec tous les comités départementaux du tourisme et l’office de tourisme de Lyon, a permis de partager les premières orientations de la stratégie régionale en matière de tourisme. Ainsi des thématiques telles que la pleine nature, le thermalisme et la pleine santé ou encore les stations de montagne constitueront le cadre d’intervention privilégié de la région en matière d’investissements. Quant à la fusion des deux comités régionaux du tourisme, elle est en cours, et devrait conduire à la constitution d’un organisme unique au début de l’année 2017. En février dernier, le conseil régional a missionné le cabinet Deloitte pour réaliser un audit des comités régionaux de tourisme en vue d’élaborer un schéma de fusion et accompagner sa mise en œuvre. Enfin, le projet finalisé en faveur de l’économie touristique régionale a été présenté aux partenaires en septembre dernier pour une entrée en vigueur le 1^er janvier 2017.

La fusion des deux comités régionaux du tourisme d’Aquitaine et du Limousin ainsi que la direction de l’attractivité du territoire de Poitou-Charentes, est elle aussi prévue. Mais déjà, un certain nombre d’actions en commun ont été engagées depuis un an, comme celle menée dernièrement dans le métro parisien (du 21 mars au 19 avril 2016), tandis que d’autres sont en projet, à l’exemple d’un travail d’unification des méthodes d’observation touristique. L’objectif partagé est bien la constitution d’un outil de promotion et d’animation touristique à l’échelle de la nouvelle région.

Du côté des Hauts-de-France, la fusion est en marche entre les comités régionaux du tourisme du Nord/Pas-de-Calais et de la Picardie. Le nouveau président a été élu le 30 mai dernier. Il s’agit de Frédéric Leturque, maire UDI d’Arras. A nos confrères du Courrier Picard, il annonçait en juin dernier que le premier acte de la fusion consistera à « définir l’identité régionale ». Un travail confié à Jean-Philippe Gold, directeur du tourisme en Picardie. « Nous devons resserrer nos points forts, mettre sur la table toutes nos couleurs, la Baie de Somme, Compiègne, Chantilly, le Champagne, la Côte d’Opale, poursuivait-il. A terme, le comité régional du tourisme devrait avoir une structure commune basée à Amiens et Lille ». L’un des premiers temps forts sera le rassemblement autour des métiers du tourisme le 1^er décembre prochain à Arras.

Concernant la nouvelle région Grand Est, qui a dévoilé un nouveau logo le 28 août dernier, elle compte désormais dix départements (Ardennes, Aube, Bas-Rhin, Haute-Marne, Haut-Rhin, Marne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle et Vosges). Une commission tourisme est en place avec à sa présidence Jackie Helfgott et regroupe 20 membres et deux vice-présidents. A ce jour, l’Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardennes dispose chacune d’un comité régional du tourisme, mais il n’est pas prévu pour le moment de les fusionner. « Les identités régionales continueront à exister tout en contruisant en parallèle une histoire et une identité au Grand Est », a expliqué en mai dernier Henry Lemoine, président du comité régional du tourisme de Lorraine sur le site de LorActu.

Enfin, en Occitanie – qui séduit désormais 30 millions de touristes annuels qui dépensent 14 milliards d’euros dans la région, la fusion des deux comités régionaux du tourisme a été officiellement annoncée fin juin. Contactées par Tourisme de groupe, les deux structures institutionnelles n’ont pas souhaité en dire plus.

Dans le cadre d’une France redessinée, le Premier ministre Manuel Valls avait souhaité gommer les départements, allant même jusqu’à évoquer leur disparition « à l’horizon 2021 ». Ce qui – soit dit en passant 4 – aurait nécessité une révision de la Constitution… Mais sous la pression, il rectifiait le tir en se prononçant pour leur maintien. Toutefois a été confirmé qu’ils ne pourront plus avoir de politique en faveur du développement économique sans un accord avec les régions, désormais chef de file sur ce dossier. Sauf qu’en donnant davantage de pouvoir aux intercommunalités, la loi NOTRe ne crée-t-elle pas finalement les conditions de leur disparition éventuelle à terme? En milieu rural, le département verra son sort tranché après 2020, tandis que dans le périmètre des métropoles, il pourrait bien disparaître… Et son comité départemental du tourisme (CDT) avec! C’est déjà le cas à Lyon lorsque qu’en janvier 2015, la métropole s’est substituée de plein droit à la Communauté urbaine de Lyon. Avec à la clé: la rédaction d’un chapitre spécifique au sein du Code du Tourisme: « lorsque le conseil métropolitain décide d’instituer un office de tourisme unique compétent sur l’ensemble du territoire métropolitain (…), il se substitue à l’ensemble des offices pré-existants et constitue un comité départemental du tourisme ». Il en ressort donc qu’en cas d’office de tourisme unique sur son territoire (ici Only Lyon), celui-ci a les compétences d’un comité départemental du tourisme et, est considéré comme tel. De fait, le programme d’actions proposé par l’office de tourisme dans le cadre de la reprise d’une partie des missions du CDT concerne les domaines suivants: accompagnement des structures dans la démarche de labellisation « tourisme et handicap », professionnalisation des acteurs touristiques du territoire grâce à la mise en œuvre d’un programme de formation à l’accueil de la destination, animation des acteurs locaux du tourisme avec l’organisation d’un événement majeur annuel fédérateur ou encore soutien des relations presse et de l’animation numérique des professionnels de la destination via les sites internet de l’office de tourisme et des réseaux sociaux. Une situation lyonnaise qui ne vaut pas du tout dans le Grand Paris, ni à Aix-Marseille-Provence. Pour les autres métropoles, la loi NOTRe organise un transfert de compétences des départements vers cette nouvelle institution, sans qu’il soit question de fusion. Comprenne qui pourra…

En matière de tourisme, la loi NOTRe s’était fixée pour objectif « de mieux coordonner et de rendre plus efficace la politique touristique » à travers une « rationalisation de l’intervention publique dans ce domaine ». En ce sens, la loi a consacré l’échelon intercommunal en lui confiant, à compter du 1^er janvier 2017, une compétence obligatoire en matière de « promotion du tourisme », laquelle inclut « la création d’offices de tourisme ». Ainsi, et afin d’assurer le maintien de services de promotion touristique au sein des communes faisant l’objet d’une labellisation, la loi NOTRe a introduit des dispositions spécifiques pour les communes labellisées « commune touristique » ou « station classée de tourisme », membre d’un EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) à fiscalité propre. Ces dernières verront leurs offices de tourisme transformés en bureaux d’information d’un office de tourisme intercommunal, à condition que la commune ne soit pas classée comme touristique ou labellisée. Quid alors si deux communes sont touristiques, mais qu’une seule est classée?

Un assouplissement complémentaire a été introduit pour les communes érigées en stations classées tourisme: la possibilité de maintenir sur leur périmètre une structure juridiquement autonome, mais faisant l’objet d’une gestion intercommunale. Enfin, l’article 68 de la loi NOTRe permet la création de plusieurs offices de tourisme sur le territoire d’une même commune, et a fortiori d’un même EPCI, lorsque coexistent plusieurs sites touristiques. A noter que la gestion des équipements touristiques (stations de ski par exemple) ainsi que la fiscalité liée au tourisme restent du ressort des communes.

En mai dernier, Jean-Michel Baylet, ministre de l’Aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, avait confirmé auprès du président de l’Association nationale des maires de stations de montagne (ANMSM), Charles Ange Ginésy, la promesse faite par le Premier ministre Manuel Valls, de permettre aux communes classées stations de tourisme ou ayant une marque territoriale protégée, si elles le souhaitent, de conserver leurs offices de tourisme communaux (la décision est attendue en ce mois d’octobre).

A fin 2015, les offices de tourisme étaient au nombre de 2278, soit 123 de moins par rapport à 2014 (auxquels s’ajoutent 1100 bureaux d’information touristique). On comptait par ailleurs 364 syndicats d’initiative (16 de moins qu’en 2014). Le statut d’associations concernait 68 % de ces structures institutionnelles, de régies pour 15,5 %, d’Epic pour 14,5 %. Sans oublier ceux de SEM (24) et de SPL (13). Quant à leur périmètre de compétences, pour 57 %, il était intercommunal, 39 % communal et 4 % intercommunautaire. Enfin, 512 offices de tourisme étaient immatriculées au registre des opérateurs de voyages d’Atout France (ils étaient 488 en 2014).

La nouvelle organisation territoriale de la France n’en est qu’à ses débuts. Son chantier s’annonce long, voire complexe. Et dans le tourisme (comme dans d’autres secteurs), des choix devront être faits dans une optique d’économies d’échelle. Des choix qui pourront conduire à la disparition de certains organismes. A moins que Nicolas Sarkozy ne revienne au pouvoir, car au moment où il était en campagne pour la présidence de son parti Les Républicains, il a promis « de défaire la carte de la réforme territoriale » si Les Républicains revenaient en 2017…

Le tourisme est progressivement devenu un enjeu de premier ordre pour de nombreux pays aux plans économique, social et territorial. Sa pleine croissance, qui s’engage au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, est liée aux progrès de la mobilité, à l’extension des temps libres et à l’élévation du niveau de vie. Cette expansion s’est naturellement accompagnée de la mise en place d’organismes spécialisés, sous forme privée, associative ou commerciale. Sont ainsi nées les stations classées dont celles de tourisme, balnéaires et de sports d’hiver, les communes touristiques, les syndicats d’initiative et les offices de tourisme (300 avant la Première Guerre mondiale, moins de 3000 aujourd’hui), l’office municipal du tourisme, la coopération touristique intercommunale (à l’exemple des Pays d’accueil), les comités départementaux du tourisme (nés en 1974), les services loisirs accueil (disparus depuis) et enfin les comités régionaux du tourisme. Pour clarifier les compétences de chacun, et ce dans un objectif d’apporter au secteur un fonctionnement « plus harmonieux », il a fallu attendre la loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences en matière touristique entre l’État, les régions, les départements et les communes (une loi modifiée depuis par le Code de Tourisme).